谋划“十五五”｜加快区域间利益共享：要顶层立法、统计创新、搭建共享平台

区域协调发展是中国式现代化的内在要求。“十四五”时期，中国区域协调发展方面取得重大进展。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等典型区域，率先奏出了区域一体化、融合化发展的时代强音。“十五五”时期，进一步加快建立健全区域间利益共享机制，既是促进区域高质量联动发展的必然要求，又是缩小区域差距促进共同富裕的现实需要。

区域间利益共享机制是一项战略性制度供给

不同政区间的竞争与合作，既是世界各国区域经济发展的永恒主题，也是促进国家经济增长的内在动力。改革开放以来，伴随着经济体制的转型，中国充分发挥以“省区经济”为主体的“行政区经济”优势，创造了经济快速发展的中国奇迹，但同时，在特定的“行政区经济”运行时期，也形成了地方保护、市场分割、内卷式竞争等非规范行为，使得中国超大规模市场优势难以发挥，也损伤了区域发展的整体利益。进入新时代以来，在严峻复杂的外部环境驱动下，中国全面提出要做强国内大循环、畅通国内国际双循环，加快构建新发展格局。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。促进区域联动发展。深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”。

区域间利益共享机制的核心，是以共同富裕为目标，以制度建设为载体，通过跨区域协作治理，把“区域性资源禀赋的差异”转化为“区域间收益的均衡与提升”。在当今行政区经济利益依旧的情况下，建立健全区域间利益共享机制，既是实现区域协调发展、全体人民共同富裕的重要制度保障，更是推动全国统一大市场建设、破除内卷式竞争、提高区域经济质量的重要抓手和突破口。

全国各地已探索形成诸多区域间利益共享机制

目前，全国各地已探索并形成了一批各具特色、操作性强的区域间利益共享机制与典型模式，主要集中在“飞地经济”、税收分成、园区共建、生态补偿等方面，典型领域有四种：

一是，飞地经济与跨省共建园区的财税分享机制。多地打破行政区划，采用“飞出地”与“飞入地”共建园区，税收、GDP等指标按协议比例分成。如安徽省六安市和上海市松江区共建跨省际六松现代产业园，制定《六松现代产业园统计数据分算使用办法（试行）》，根据对松江方面推荐落地六松现代产业园的企业，5年内六安与松江进行财税分成和统计数据分算，其中松江占比40%。江苏南通如皋等在上海交大科技园设“飞地孵化器”，科研成果异地孵化后回流本地进行产业化，税收、产值双方协议分成，形成“高校研发、飞地孵化、异地转化”的新模式。

二是，都市圈“成本共担、利益共享”机制。例如合肥都市圈的合肥和淮南市共同打造的合淮合作区，实行所有收支共享共担，园区GDP、投资、产值等各项发展收益双方5:5分成，水电气路、教育医疗、生态环境等公共服务配套设施建设成本双方5:5承担。长三角生态绿色一体化发展示范区2021年就制定跨域财税分享实施方案，并在水乡客厅开发建设、跨区域协同招商、跨区域企业迁移等方面明确了财税分享路径，2025年又设立了全国首支跨省域财税分享基金——长三角生态绿色一体化发展示范区投资基金，产生的地方级财税收入由青浦、吴江、嘉善两区一县按同等比例分享。

三是，大都市域“种楼”与“种田”的跨区县利益分享机制。杭州在市内东西部协作中，制定《关于建立“种楼”与“种田”利益分享机制促进西部县（市）共同富裕的实施意见》，建立耕地和永久基本农田保护补偿机制、林地跨区域占补平衡补偿机制、耕地恢复粮食生产功能区“异地代保”机制等，由东部资金购买西部耕地、林地指标，西部获得“资源协作款”40亿元，实现“空间要素交易+财政转移”双重共享，带动共同富裕。

四是，“成本共担、效益共享、合作共治”的横向生态保护补偿机制。对此，国家制定出台了《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《生态保护补偿条例》《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》等法律法规，保障生态产品供给地与受益地良性互动。实践中，各省市围绕流域水环境保护，探索形成许多跨省补偿和共享模式。目前，在安徽、浙江、江苏等21省份已建立20个跨省流域补偿机制，其中由安徽和浙江两省，将“对赌”首次引入中国跨省流域治理实践而形成的新安江模式，是生态保护补偿的重要创新，它将补偿和赔偿、激励和约束相结合，极大地调动了上下游积极性。

深化推动区域间利益共享机制改革与创新发展

围绕区域间利益分享，尽管各地做了许多实践探索，积累形成了一些好的做法和经验，但从建设全国统一大市场、构建新发展格局的内在要求来看，我们依然面临包括跨区域合作成本—收益核算难，区域产出跨期、跨域缺乏公认的计量模型与第三方评估，收益分配规则缺失，收益共享与风险补偿不对称，制度供给碎片化缺乏上位法统筹等问题，导致担心“肥水外流”“谁多拿”扯皮等，制约区域间利益共享的权威运行与长期发展。“十五五”时期，重点要从以下方面寻求制度突破：

一是，加快顶层立法，为区域间利益共享提供法制保障。在全面贯彻落实国家《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》的基础上，由国家发改委等部门主导，归纳总结全国经典案例及相关成功经验，统一研究制定《跨区域利益共享指南或操作办法》等指导文件，依法明确地方政府推动跨区域产业合作和区域间利益共享有关的成本分担、统计核算、税收分成、平台搭建、绩效考核、仲裁调处等规定与准则，为区域间利益共享机制的深化探索提供行动指南和法律依据。

二是，推动统计创新，建构科学、灵活、高效的跨省分劈分算新体系。针对区域间利益共享涉及的税收分成、考核指标等，进行科学、精准与便利的统计核算，是确保区域间利益共享更加高效的关键机制。但现行统计工作专业度、复杂度较高，跨省数据尚不能完全实现分劈分算，分算项目的核算与统计还不尽完善。为此，为促进更多利益共享项目的落地实施，建议国家统计部门和党委组织部门，协同推动跨省财税核算与统计方法的改革创新，为跨省共建项目实施便利、精准的跨省分劈分算提供有力的制度支持，提高跨省分算高效化与地方考核协同化。

三是，持续开拓跨省利益项目的规模与类型，搭建跨省市利益共享平台体系。除了巩固共建园区财税利益分享经验外，顺应飞地经济多元化发展新趋势，一方面鼓励地方政府之间不断拓展包括土地指标、碳汇、绿证、用能权、用水权、排污权等可交易、可共享标的，建立科学、公平的价格核算，制定覆盖谋划、建设、运营、退出等环节的全生命周期分配规则，在共享中盘活区域资源、提升区域整体利益。另一方面，在全国层面，积极搭建区域间生产要素横向流动共享的交易平台和撮合机制，推动不同区域实现资源互换、优势互补、互利共赢。

（作者陶希东系上海社科院智库研究中心副主任，研究员）

————

今年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”（2026—2030）规划的谋划之年，本专栏将立足城市和区域发展，关注新一轮发展的重大战略选择问题。